行政法治是资产阶级民主宪政运动的产物。在资产阶级革命胜利以后，法治成为了一种重要的治国方法，法治原则也作为一个重要的宪法原则得以确立。没有行政法治，就不会有法治国家的存在。西方国家行政法治的基本要义、基本精神体现在法律制度和具体的法律规范之中，体现和贯彻实施于公共行政活动之中且历时变迁。

(1)自由资本主义时期：“无法律即无行政”的行政法治。

在自由资本主义时期，与反对国家干预的自由主义的统治方法和议会至上的资本主义民主政治制度相适应，行政法治的基本要义表现为：1)行政权的作用不得与法律相抵触;2)行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力;3)行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利;4)法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律，服从法律，遵守法律。这反映了自由资本主义时期“无法律即无行政”的行政法治现实，也是“政府法治主义”的充分体现。

因此，我们说自由资本主义时期的行政法治是“指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务”。

(2)垄断资本主义时期：与积极行政、服务行政相适应的法律支配下的行政法治。

随着资本主义自由经济的发展，资本主义所固有的矛盾日益激化，并已开始危及资本主义的统治。自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。因此，从维护资本主义生产关系的需要出发，垄断资产阶级不得不采用对社会经济事务的积极干预主义，充分运用和强化政府的行政权力。在经济领域，过去那种依靠“无形的手”来调节社会经济发展的做法已远远不够了。这一时期，生产资料和社会财富集中到了少数垄断资本手中，垄断代替了自由竞争。垄断资本和国家政权紧密结合在一起，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了。

政府的职能急剧扩张，政府涉足的领域急剧扩大，政府干预社会公共事务的程度也急剧加深。这就使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化，行政法治的要义明显表现为：1)凡有关人民自由、财产权的规定，应受法律的支配;2)以法律指导行政，行政行为与法律相抵触时，不产生效力;3)行政活动虽非必须全部从属于法律，但对基本权力的限制必须以法律制定。

垄断资产阶级面对尖锐的矛盾冲突，既要求授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权，同时又要在根本上坚持资产阶级的民主宪政原则，对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制。因此，行政法治原则就包括了既要强调行政权威，授予政府必要的行政权力，以应付日趋复杂的社会关系和各种利益冲突;又强调控制政府，防止政府滥用行政权力的双重要义。适应社会条件的发展变化，垄断资本主义行政法治原则的要义发生了变化。垄断资本主义条件下的行政法治原则，又反过来使垄断资本主义政府公共管理体制发生了变化。削弱议会权力，扩大行政权力，把政府变为集中主要权力的“万能政府”，政府的官僚机构和军事机构不断扩大，并且具有使权力过分集中到政府首脑一人身上的发展趋势。

由此可见，从自由资本主义时期发展到垄断资本主义时期，随着社会条件的变化，资产阶级行政法治的原则，在含义上和应用上也发生了变化。政府委任立法的推行，使政府不再以议会制定的法律为行政权力的唯一依据。政府可以依照职权在法定的范围内活动，并按照法定程序行使权力。行政法治所依之法，已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。

这种变化表明：一方面，行政法治作为公共行政的核心原则，依然强调凡行政应本于法，基于法律的规定而活动。行政权限的扩大，并不等于可以说“行政法治”的原则不要了。行政权日益膨胀，仍然要以法治加以适度控制;仍然强调保护公民的合法权益，反对政府行政机关滥用权力;仍然要体现法治原则和国民主权。另一方面，行政固然应该依据法律从事，但不能说“无法律即无行政”，而是要“合法及适法行政”。即由根据法律行政变为法律支配下的行政。行政权的目的也不再限于对社会的管理控制，而是要主动地为公众谋福利，对社会公众的关怀“从摇篮到坟墓”，由“最好政府最少管理”进而发展到“最好政府，最多服务”的“服务行政”。这样，“行政法治”就不能只是恪守现行的法律。行政法治原则的这种发展变化，对保护行政机关有效地行使职权、为社会提供更多的服务起到了非常积极的作用。但是政府行政权力的日趋强化，使“三权分立”的传统观念逐渐被打破，国家公共权力日趋向政府行政部门倾斜，政府除了享有行政权外，还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级议会至上的政治制度和民主宪政原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路，它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。

(3)新公共管理时期：放松规制的行政法治。

极权化、官僚主义化的“万能政府”，形成了政府垄断，导致了公共行政的低效率，带来了巨额的政府财政支出与赤字，导致了政府干预的高额成本。针对这种社会现实，自20世纪70年代以来，西方国家掀起了政府改革运动——新公共管理运动。改革所采取的措施之一就是放松规制，民主宪政对公共权力的限制与制约，在形式上已不局限于刻板的法律条文对公共权力的限制，而是寓市场竞争机制于公共管理之中，强化公共部门的责任和“服务意识”;变过去的过程控制和单纯的规则控制为绩效控制、结果控制，推行政府绩效评估。这样，既要适应当代社会信息化、经济全球化、管理民主化的发展要求，充分调动政府公共部门及其公务人员的主动性、积极性，又要保证对行政权力进行有效的制约。

由此可以看出：第一，西方国家行政法治的基本含义，并不是固定不变的，而是随着社会条件的变化而变化;第二，无论如何变化，行政法治所包含的对行政权力加以制约的民主宪政理念没有改变，只是根据社会条件的需要，行政法治所依之法由议会制定的成文法律扩展到政府根据议会或法律授权而制定的规章，在行政权力制约的方式上也进行了变化;第三，这种变化越来越表明，在制度上要强化行政权力制约，以体现制度的公平、公正和民主，但在运行机制上，要强化行政权力的有效性、高效率性，并实现二者的有机统一。